第2款规定展示宗教或信仰的自由仅仅受到如下限制：法律所规定的，民主社会所必要的以及为了保护公共安全、公共秩序、健康和道德以及他人权利和自由。
1982年宪法将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织，着力加强人民代表大会制度。2004年3月22日，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，[51]提出全面推进依法行政，建设法治政府，明确了依法行政的基本要求，并提出十年左右基本建成法治政府的目标。
在国家权力格局中，全国人大及其常委会处于规范上的最高地位，虽然这种规范上的最高地位也有逐步得到实现的迹象，[64]但国务院拥有事实上的优势地位，而且这种优势地位一直在维续着。能否将立法法当作宪法第89条第1项根据宪法和法律的法律，也就是认为立法法一揽子将宪法第89条的事项授权国务院制定行政法规？答案是否定的，否则将违反立法法[2015年）第10条第1款关于授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等的规定。在最初的三十年，行政无法可依，更逞论狭义的法律。1871年德意志帝国成立以后，侧重自由主义国家目的的康德式法治国家概念明显式微，而侧重国家目的实现手段的施塔尔式法治国家概念则得到了普遍的使用。从该书序言来看，他的这一表述与其认为颇有可采之处的纯粹法学学说或有关联。
这就是法治国家的概念。许祟德针对1954宪法第47条国务院的性质和地位作出了同样的说明,只是在国务院执行根据的名称上稍有差异（参见前引[76],许崇德书,第331页）。法律的制定和重大问题的决策是全国人大及其常委会的全部职权，也是行政机关执行的根据。
[45]参见前引[23],田中二郎书,第12页以下。第五，应以法律规定的事项不得以行政命令规定。[26]在后期的著作中，他更为清晰地阐明了依法律行政原理的内容，并将其具体化为四个原则：第一，行政权的作用不得与法规相抵触。[34]戴雪反对行政法的存在，更反对设立行政法院。
从其内容来看，这里的合法行政形似于法律保留中的侵害保留（即没有法律的授权，不得侵害私人的合法权益），相较于过去无疑是一大进步，但它将狭义的法律扩大至法律、法规、规章，不仅有人大制定的法律和地方性法规，还包括了行政机关制定的行政法规和规章，使合法行政本应包含的民主主义和自由主义价值大打折扣。然而，这一名词不仅在今天中国的政法界，甚至在行政法学界均相当陌生，更鲜有使用。
协助制宪、参与修宪的许崇德对最高国家权力机关的执行机关这样解释：全国人民代表大会和它的常务委员会制定的法律和通过的决议，由国务院执行。但在第20条中，也赋予大总统发布与法律有同等效力之教令的权力，虽然也有立法院的事后监督，仍构成了法律优位的例外。故而，以法律形式出现的国家意志依法优先于所有以其他形式表达的国家意志，法律可以废止所有与其相冲突的意志表达。鉴于文化大革命的惨痛教训，1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会议上提出了法制工作的十六字方针：为了保障人民民主，必须加强法制。
参见[日]鹑饲信成：《行政法的历史展开》,有斐阁1952年版,第170页以下。[51]国发[2004 ]10号,《国务院公报》2004年第16号,第23页以下。现代为‘依法规行政，为行政行为之根据者，不限于立法机关通过之狭义之法律，且包括宪法、条约、命令等在内……命令之为行政行为之根据，原为昔日已有之现象，惟现代由于委任立法之发达，与命令范围之扩大，内容之加强，命令作为行政权作用之根据者，乃益见增加，故现代行政法之基本原则，为‘依法规行政，而非‘依法律行政。这种独立命令将与前述日本明治宪法第8条和第9条的天皇救令、袁记约法第19条的大总统命令相类似。
[7]借鉴过去发展阶段的司法经验，法治国意味着尽可能使行政采取司法的模式。[32]相关介绍可参见李贵连：《法治是什么——从贵族法治到民主法治》,广西师范大学出版社2013年版,第99页以下。
[德]威廉?冯?洪堡：《论国家的作用》,林荣远、冯兴元译,中国社会科学出版社1998年版,第119页以下。[76]1982年宪法完全继承了这一规定。
这种转变既有行政立法高涨的现实影响，也有方法论上的原因，但更多缘于全国人大一行政机关一司法机关的权力格局。许崇德的解释是：国务院是最高国家行政机关，行使国家行政权……在国家行政机关系统中，国务院是最高国家行政机关。他认为免除义务或设定权利也需要法规的根据，这已超出侵害保留的古典范畴。而在时下的中国，法律的供应远远不足，连底线的侵害保留都无法实现。[11]参见前引[9],盐野宏书,第111页以下。直到进人大正时期（1912-1926）后，才有了对法律保留的精致说明。
[59]参见姜明安：《法治的目标价值与手段价值》,载姜明安：《法治的求索与呐喊》（论文卷）,中国人民大学出版社2012年版,第262页（首发于《中央政法管理干部学院学报》1996年第6期）。这时的法律不仅是议会内部民主的产物，更是国民主权的体现，依法律行政亦可谓民主主义的要求。
依法律行政原理在清末民初经日本传播而来，逐渐成为中国行政法和行政法学的基本原理之一。在总纲及公民的基本权利义务部分，宪法也多次使用依照法律、由法律规定等措辞，可以说，法律保留虽在范围上尚存在一定争议，但仍获得了宪法的承认。
[75]它阐述了人大与行政机关之间决定与执行的基本关系。虽然不再强调法的民主性，但为传统依法律行政原理所忽视的法本身的合理性却受到重视。
行政合法性原理是一条法理性准则，它基于所有国家活动作为法的活动的本质而产生，它不论时空对于所有行政领域均为有效。1993年的政府工作报告首次在政府文件中提出依法行政的概念，指出各级政府都要依法行政，严格依法办事。第170条又规定，本宪法所称之法律，谓经立法院通过，总统公布之法律。（一）依法律行政与依法行政的关系 二战后德国从国家形态上由形式法治国转成了实质法治国。
如此，行政所依之法也就要发生变化。关于人民的权利义务，只有依法律方可规定，只有在例外的情况下，由命令或条约在一定界限内就人民的权利义务作出规定。
[72] 从法政策的角度来说，在不同的历史时期，强调的重点应当有所差别。[2]当然,德国学者伯肯弗尔德认为,古典法治国家思想不可归为形式法治国与实质法治国中的一种。
英式法治的典型表述出现于1885年戴雪的《英宪精义》。既然法律在行政乃至国家中的地位无法予以过高强调，以效率的实用主义为指导，[66]着重加强行政立法，就成为务实的选择。
司法是适用法律并服务于法律的，而行政则是一种自行形成的国家意志。[22]毋庸置疑，从前的‘依法律行政原理至少是将重点放在无法律根据即不得侵害人民权利自由上。这样，经过战后的发展，行政合法性原则内容扩大了，行政活动不仅应符合宪法、议会制定的法律，而且应符合行政机关依议会授权制定的法规。合法性原则具体包括四点要求：第一，任何行政职权都必须基于法律的授权才能存在。
[15]从历史的观点来看,那种法治主义的思想起源于权力分立与国民主权的观点（见[日]柳濑良干：《行政法教科书》,有斐阁1969年版,第21页）,未必是妥当的。制定执行性行政法规是自主的，但要规定本属于法律事项的内容时，则必须有全国人大及其常委会的授权，国务院才能制定行政法规。
[42] （四）依法行政出现的缘由与局限 德国通行的依法律行政原理经由日本转介过来，并在制度和学术两个层面受到接纳。曾留学东京大学的钟赓言以美浓部达吉的日本行政法学为基础，对其又有所发展。
法律是国家意志最强烈的表达。第二，行政权若非以法规的根据为基础，则不得命令人民以义务，或侵害其权利。
